浦斌，现任中冶建信投资基金管理（北京）有限公司新兴产业融资部高级经理，毕业于东北大学秦皇岛分校，管理学学士，天津工业大学项目管理专业在读，取得证券及基金相关从业资格。有施工类央企财务管理经验，2016年初转入基金管理人行业。参与多个PPP项目融资及多支基金运作，对PPP项目运作模式有深刻见解。
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　　2017年11月的北京寒风冷冽，比2002年的严冬来得更早一些，注定是不寻常的。中国PPP经过近四年的发展，成绩是显著的，但问题与矛盾也是客观存在的，“规范”是必须的。

　　2017年11月1日第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长史耀斌和金融司司长王毅的发言已传递出信息，将对PPP项目进行规范，重点明确了各方要用自有资金出资以做实PPP项目资本金，“明股实债”、“小股大债”等变异化的PPP项目股权投资工具将被“规范”所击穿。直击中央企业杠杆过高且不并表导致债务隐形化。

　　11月10日，被称为史上最严的PPP规范文件出台，财政部印发的92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》中，“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本股份”将被集中清理等七大红线规定，一石激起千层浪，包括央企在内的社会资本方及与之合作的金融圈等各路PPP豪杰一片迷茫。

　　就近几日收到多家金融机构的反馈信息来说，需要兜底或担保等强增信的“躺着挣钱的时代”已成为昨天，“明股实债”等刚性兑付融资模式势必在金融强监管下被放弃，通过“分红+清算”的退出模式受制于PPP项目期限过长无法控制风险而不能实施，不排除一些优质项目可同股同权参与，但投资风险的不确定性将大大增加，加之收益、退出方式的极不确定性等因素考虑，在PPP项目前期融资阶段，最稳妥的方式或为更多关注在SPV中做后端纯贷款部分或直接对社会资本方贷款。

　　根据明树数据统计，截至2017年6月底，全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元，其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元，占全国项目成交总金额的比例为52.36%，在PPP项目的社会资本方之争中占据绝对优势地位。

　　11月24日，网传一九二号文，且不说真实性，单从信息对接上思量7月27日召开的央企PPP项目调研会至今，也是情理之中的事。此文从科学决策、总量控制、融资落实、坚决整改等多方面，进一步要求央企提高境内PPP业务经营管理水平，有效防范经营风险，实现规范有序可持续发展。

　　11月17日，一行三会一局下发了改版后的《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，结合财政部92号文件，使得金融监管风暴和财政监管风暴都以前所未有的力度、速度与深度在推进，加之行政监管的一九二号文要求，央企在此“两规范一管控”政策组合拳下，如何自强不息的稳健走好PPP发展之路？亟待研究探讨。

　　笔者认为，虽然PPP强监管时代来了，但都是在堵旁门开正门，归根结底其出发点都是在制止各PPP参与方的违规行为，对于合规意识极强的央企业说，同时也是一个机遇。

　　在此，笔者借鉴古人“和合”思想，和是指对PPP参与各方如何共同顺应环境，即相应、和谐；合是指PPP参与各方诸多权责的协调处理，即符合、合作。企业生存之道，要有分担、共赢的思路。一九二号文中“在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定股权比例、融资比例，努力降低综合融资成本，切实做好项目运营合作安排，实现合作共赢”的表述也印证了这一思路。

　　综上，在金融机构等财务人“叹为观止”的阶段，笔者提出一个“强强联合、协同控制、对等分担、渐进渐退”的思路，用系统辩证论去分析市场及其经济规律，同时结合《公司法》《合同法》等法律法规，以契约精神来寻求"和合"，以为央企更好适应政策要求，稳健走好PPP发展之路。为此与各位PPPers共同探讨。

　　PPP市场进入白银时代，对社会资本方的施工能力、融资能力、运营能力都提出了更高的要求，依靠单一优势将面临一定的挑战，因此企业间通过相互合作可以实现优势互补，提高总体竞争力。从某一个层面上来讲，许多的模式创新都是重复工作，而整合资源，通过联盟、合作的方式取长补短，提高效率，更容易走出困境，也能更好的降低成本。由此引申出强强联合的思路。

　　强强联合，可以是中央企业与中央企业、地方国企、地方财政剥离的政府平台公司、龙头民企等的联合，各方结合企业自身优势，战略发展需求，多角度叠加，就是强强联合，也与一九二号文中“严控非主业领域PPP项目投资”“根据项目需要积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方”的思路相契合，更可能是上世纪90年代十八届三中全会《决定》提出"积极发展混合所有制经济"的再次深化。

　　联合方式可以是横向联合，包括竞争关系联合、建设与运营联合等；也可以是纵向联合，包括上下游产业联合、分包商合作等；更可以是根据项目实际情况进行的包括战略投资人、财务投资人在内的混合联合。

　　一九二号文中对合并范围进行了规范“根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系（如合营、担保、提供劣后级出资等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照‘实质重于形式’原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围；对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账，动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险。”同时要求“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。”中央企业受制于规模和指标的双重考核下，解决方案就是协同控制。

　　协同控制，就是要实现央企参与PPP项目时，发挥自身业务优势，通过强强联合、共同融资、对等分担权责、SPV治理结构设计等方式实现项目落地，以满足自身指标监管要求。并且在解决央企自身出表或部分出表的同时，也可以满足其他企业类型对资产或业绩的战略规划需求。监管的要求就是破解的方法。

　　根据项目实际情况，协同控制可以通过组成联合体投标直接参与SPV股权的方式，也可以通过设立私募股权基金的方式组成一致行动人，这样更便于“渐进渐退”的思路实现。

　　对等分担，是为了积极响应一九二号文的要求“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”。一般来说，运营企业在项目前期施工阶段不起主导作用，不会同意控股，金融资本自不用说，这就需要施工企业、金融资本、运营企业等PPP项目社会资本参与者达成一致行动人，这点又与强强联合、协同控制的思路相融合统一，也为下面的渐进渐退方式提供了可行性。那么，该如何去实现呢？

　　所说的对等分担，就是通过搭建基金平层结构去完成权责对等。项目前期，私募股权基金参与项目投标，与政府方平台公司等各方签订《合资协议》；在《合同法》及金融监管要求下，社会资本各方以强强联合、协同控制的思路制定基金份额认购方案，通过契约精神对等分担各方权责，基金管理人以基金财产出资认缴SPV注册资本金，以满足项目资本金规定要求，做实项目资本金。

　　渐进渐退，是指的在PPP项目实施的各个阶段，重点包括投融资阶段、施工阶段、运营阶段等，具备自身优势的PPP参与者有侧重点的去平衡各方对SPV控制力和资金占用，乃至形成阶段性并表或出表，与强强联合、协同控制、对等分担形成一套PPP业务组合拳。

　　一九二号文中“积极盘活存量投资，完善退出机制。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。”即对此观点进行了印证。

　　现阶段，绝大部分央企最大的优势在施工能力，最大的短板在运营能力。一九二号文中“做好运营安排，探索多元化的项目回报机制。结合企业发展需要，不断提高PPP项目专业化运营管理能力，对于尚不具备专业化运营管理能力的项目，通过合资合作、引入专业化管理机构等措施，确保项目安全高效运营。”已作出明确阐述。同时也引发出两个问题：1、央企未来将如何选择PPP项目；2、合资合作、引入专业化管理机构的具体方式。

　　问题1：

　　笔者认为,PPP项目必须具备三个条件：a公共性；b必须性；c合法性，依此条件判断项目的合理性，才不会有偏差。依据一九二号文中提出的“严禁开展不具备经济性的项目”，笔者理解认为央企未来应尽量选择运营比重大、有经济价值、未来有很好的现金流的PPP项目。这样，就可以满足在项目施工完成转运营的过程中，实现施工企业退出，运营公司进入，另外，也为资产证券化提供了可行性基础。从第四批PPP示范项目评选的要求也可见端倪，优先支持环保、农业、水利等投资回报以使用者付费为主的项目。

　　问题2：

　　笔者认为解决此问题思路有两个思路。第一，合作各方可以通过认购基金份额的方式参与SPV，通过基金份额在项目各个时期的转让实现渐进渐退；第二，党的十八届三中全会对新时期全国国有企业改革作出了总体部署，提出“积极发展混合所有制经济”。现混合所有制改革稳步推进，改革亮点纷呈，央企可与专业化管理机构成立具有业态特色的混合所有制企业，引入合作，形成共赢。此与上文中提出的协同控制又遥相呼应。

　　值得一提的是，社会资本在渐进渐退的过程中，可以通过发挥自身在某阶段的比较优势有效的降低成本，且项目资本金做实后可寻求政策性银行或四大行低成本贷款，实现满足项目要求，降低项目成本，形成市场竞争合力。

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　　此为，针对央企在“两规范一管控”形势下，对平稳发展PPP市场的一点思考。笔者认为，走好PPP之路，取决于深思熟虑的政策法规和健全的市场机制，发展与规范是密不可分的，但发展规范和规范发展的过程是不同的，应保持清醒头脑，在遵循市场经济客观规律的前提下，系统辩证的去看待一个舶来品的事物本质，为中国经济繁荣保驾护航，前瞻性地建言建策。不然，PPP是否能“平飞”，PPP项目是否能顺利落地，如何平衡多方关系推动PPP绿色健康发展，都将成为持续的话题。

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